Acțiunea publică prin prisma instrumentelor sale
2 Înainte de a intra în detaliile diferitelor tipuri de analize efectuate în ultimii patruzeci de ani folosind noțiunea de „instrument”, poate fi util să ne reamintim principalele contribuții ale acestora la analiza acțiunii publice și, mai larg, la știința politică.
4 Acest dosar tematic din Revue française de science politique are scopul de a prezenta abordări care mărturisesc perspectivele recente de cercetare în domeniul instrumentelor de politici publice. Această introducere prezintă mai întâi o stare a literaturii științifice, atât a lucrărilor fondatoare în America de Nord, cât și a direcțiilor majore ale cercetării contemporane. Vom arăta cum această abordare, mult timp latentă în activitatea de politici publice, s-a dezvoltat sub influența analizei politicii nord-americane, apoi sub unghiuri neo-instituționale și sociologice. Odată stabilite aceste repere, vom prezenta cele trei lucrări selectate care dezvoltă abordări diferite bazate pe date empirice originale și, astfel, îmbogățesc problema instrumentării prin dezbatere și exemplificare empirică.
Instrumentele de politică publică au rămas mult timp o problemă latentă în analiza politicilor publice. S. H. Linder și B. G. Peters [5] atribuie originea acestei întrebări lui R. A. Dahl și C. Lindblom. Încă din anii 1950 [6], acesta din urmă a subliniat importanța tehnicilor de intervenție publică, o problemă transversală în toate regimurile politice. Potrivit acestora, marea diviziune ideologică dintre capitalism și socialism a fost secundară alegerii între multiplele „tehnici politico-economice” pentru derularea programelor guvernamentale. Întrebarea a fost pentru ei decisivă în măsura în care inovațiile în acest domeniu au crescut (rata inovației), dar au rămas încă foarte puțin analizate [7].
Cu toate acestea, timp de câteva decenii, întrebările legate de instrumentele de politici publice (proprietățile lor, criteriile de alegere, efectele și combinația lor) au rămas de neconceput (sau oarecum gândite) ale acțiunii guvernamentale. Aceste întrebări au fost tratate ca o dimensiune secundară în comparație cu abordările în ceea ce privește actorii, proiectele politice, instituțiile sau credințele. Instrumentele au fost studiate mai întâi dintr-o perspectivă funcționalistă sau tehnică. Locul lor în deciziile politice a fost luat ca atare. A guverna înseamnă a legifera, a impozita, a informa, etc., adică a mobiliza instrumente gata de utilizare în conformitate cu obiectivele pe care și le-a stabilit un guvern și/sau „problemele” asupra cărora decide. ” a acționa. Ca „soluție legislativă” [8], instrumentul se încadrează în raționalitatea tehnică a modelului birocratic. Cel mult, în timpul implementării, ne întrebăm despre capacitățile sale normative și, mai recent, despre eficiența sa economică.
Instrumentele de politică publică au devenit recent subiectul unei anumite fascinații, cu condiția să fie inovatoare. Criticile crescânde adresate modelului intervenționist de „comandă și control” au determinat guvernele să înmulțească „noi instrumente” de reglementare, dintre care „contractul” și „consultarea” sunt formele invocate cel mai adesea. Acest lucru a făcut posibilă afișarea unei schimbări sau chiar a unei rupturi într-un anumit sector politic, fără ca sfera presupusei inovații să fie cu adevărat analizată. Orientându-și munca, un număr mare de experți au susținut această dinamică. Cu toate acestea, fenomenele de reciclare a dispozitivelor anterioare și problemele de stivuire inerente adoptării de noi instrumente au fost în general ignorate [9]. Dezvoltarea unui nou management public [10], pe de o parte, și apariția de noi probleme sociale, pe de altă parte (de mediu [11], TIC [12]), au sporit și interesul pentru inovația instrumentală. În cele din urmă, promovarea noilor forme de guvernanță (în special, la nivel european, cu moda pentru noile moduri de guvernanță [13]) se bazează în mare măsură pe combinații de instrumente destinate să asigure o mai bună coordonare a rețelelor [14].
10 Majoritatea lucrărilor care marchează această primă generație (1970-1985) de studii de instrumente în științe politice, dar și în economie se referă la instrumente specifice, considerate singure și adesea calificate drept „substanțiale”, „verticale”, „directe”. ”Or „Legal”. Multe exemple includ întreprinderi de stat [26], reglementarea economică (mecanisme indirecte de control în anumite sectoare, de ex. Comisioane, agenții, stabilirea prețurilor) [27], capacitatea de a cheltui și impozita [28] sau informarea, conștientizarea sau convingerea [29] ].
11 Această lucrare timpurie asupra instrumentelor face presupunerea implicită a existenței unui nivel ridicat de coordonare în procesele decizionale din cadrul aparatului de stat. Contextualizarea acestor instrumente, în legătură, de exemplu, cu tipul de stat, rolul actorilor, cel al ideilor sau al caracteristicilor culturale, rămâne puțin dezvoltat. Câteva ipoteze apar totuși și structurează restul lucrării. În general, ne invită să considerăm instrumentul ca o variabilă dependentă, arătând constrângerile care cântăresc asupra alegerii instrumentelor, diversitatea motivelor pentru care se folosește același instrument sau atracția bruscă, moda anumitor instrumente (convenționale, de piață, participativ etc.) [30].
12 De asemenea, în această perioadă au început să se formuleze critici mai mult sau mai puțin directe asupra noului management public. Ele evidențiază două probleme principale. Pe de o parte, cea pusă de juxtapunerea unei diversități de instrumente în cadrul multor politici sectoriale, care dezvăluie pluralitatea, chiar eterogenitatea obiectivelor urmărite; este într-adevăr excepțional să găsim politici cu un singur instrument. Pe de altă parte, absența unei reflecții raționale asupra amestecurilor de moduri de reglementare simultane (reglementare, măsuri economice, stimulente) și problemele de suprapunere și coordonare care rezultă din aceasta încep să fie formulate [31].
13 Colectând douăzeci de ani de muncă, Ch. Hood consideră că există astăzi trei abordări principale bazate pe instrumente [32]. Primul se referă la instrumentarea în sensul politicii instrumentelor, adică la problemele de alegere și adecvarea dintre un obiectiv de politică publică și mijloacele susceptibile de a-l atinge. Al doilea este de natură tipologică și se concentrează pe diversificarea constantă a instrumentelor și problemele de coordonare rezultate. Al treilea consideră instrumentele ca instituții sociologice, este centrat pe dinamica construcției și însușirii permanente de către actori. Propunem în secțiunile următoare o scurtă sinteză a acestei lucrări. Vom prezenta în această secțiune primele două curente care le extind pe cele care au fost expuse anterior în măsura în care urmăresc o reflectare parțial pragmatică a sprijinului decizional. A treia, mai distanțată și uneori critică, va face obiectul următoarei secțiuni.