Cadrul de politică agricolă SpringerLink

  • Peter H. Feindt
  • Christine Kramer
  • Andrea Früh-Müller
  • Alois Heißenhuber
  • Claudia Pahl-Wostl
  • Kai P. Purnhagen
  • Fabian Thomas
  • Caroline van Bers
  • Volkmar Wolters

rezumat

Acest capitol arată că dependența de o cale instituțională a politicii agricole comune a Uniunii Europene a condus la o poziție specială consolidată istoric a sectorului agricol. Ca urmare, obiectivele politicii de venit domină politica agricolă. Conservarea naturii și protecția mediului rămân marginale și trebuie aplicate în primul rând prin mijloace de reglementare. Există deficite de reglementare și implementare, adesea ca urmare a scutirilor pentru agricultură. Cu toate acestea, presiunea de a acționa ar putea rezulta din trei evoluții mai recente în cadrul legal: includerea reglementărilor separate anterior ale pieței agricole în reglementările generale ale pieței interne a UE, consecințele legate de răspundere ale standardelor de protecție a consumatorilor de-a lungul lanțului valoric și din standardele de drept privat transnațional. Noile concepte, cum ar fi reziliența și managementul adaptiv, precum și abordările științei comportamentale oferă sugestii pentru dezvoltarea în continuare a abordărilor de guvernanță.

politicii agricole

Capul anterior. 3 a arătat că multe resurse naturale și de mediu nu sunt în stare bună și deseori continuă să se dezvolte negativ. Mai mult, s-a arătat modul în care metodele predominante de gestionare a terenurilor contribuie semnificativ la zonele cu probleme descrise. Această descriere a statului relevă o nevoie clară de acțiune politică pentru protejarea resurselor naturale. În mod evident, acest lucru nu este îndeplinit în mod adecvat în acest moment. Din punct de vedere al naturii și al protecției mediului, trebuie deci diagnosticat un eșec al politicii. Prin urmare, în acest capitol este analizat cadrul politicilor agricole. Accentul se pune pe logica de dezvoltare a politicii agricole comune (PAC) a UE și pe cadrul de reglementare pentru a identifica cauzele eșecului politicii. Apoi vor fi prezentate noi abordări inovatoare pentru o mai bună integrare a preocupărilor naturii și protecției mediului în practica agricolă și în politica agricolă. În general, scopul acestui capitol este de a identifica posibile puncte de plecare pentru reformele de îmbunătățire a protecției naturii și a mediului.

4.1 Logica politică a PAC: între politica de venituri și integrarea de mediu

Discuția științei politice despre politica agricolă se învârte în jurul a trei întrebări de bază: De ce a putut politica agricolă să se stabilească și să se stabilizeze ca un domeniu de politică relativ autonom și izolat în afara politicii economice generale? Cum se schimbă politica agricolă sub influența interacțiunilor în creștere cu alte domenii de politică, în special conservarea naturii, politica de mediu și comercială? Cum pot fi explicate schimbările și stabilitatea politicii agricole?

Lucrările majore privind politica agricolă au apărut din abordarea instituționalismului istoric, care subliniază importanța ideilor politice și a paradigmelor politice. Aici s-a stabilit că politica agricolă comună (GAP) a Uniunii Europene își are rădăcinile istorice în măsurile de susținere a prețurilor care au fost luate în Germania și alte țări occidentale de la sfârșitul secolului al XIX-lea pentru a proteja producătorii din unele subsectoare agricole și cu cel național special Au fost stabilite importanța producției agricole și particularitățile piețelor agricole (Tracy 1989).

Odată cu Agenda 2000, adoptată în 1999, programele de sprijinire a investițiilor de modernizare, măsurile agro-ecologice și dezvoltarea rurală regională (inclusiv LEADER) au fost combinate într-o politică de dezvoltare rurală, actualul „al doilea pilon”. Așa-numita reformă Fischler din 2003 a dus la o decuplare extinsă a plăților directe de producție și la legătura obligatorie a acestora cu respectarea mai multor cerințe de reglementare (eco-condiționalitate, o opțiune mai puțin populară pentru statele membre în Agenda 2000). Cea mai recentă reformă a PAC din 2013 leagă plata a 30% din plățile directe cu cerințele pentru asigurarea a 5% din suprafața fermei ca zonă prioritară ecologică, pentru rotația culturilor și întreținerea permanentă a pajiștilor (așa-numita ecologizare a primului pilon).

Măsura în care GAP, care a fost adesea criticată ca fiind disfuncțională, s-a schimbat este controversată și depinde de cadrul conceptual al diagnosticului. Pe de o parte, analiza istorico-instituțională a dezvoltării pe termen lung a PAC arată un grad ridicat de dependență de cale la nivelul ideilor și instrumentelor politice (Kay 2003; Greer 2005). Pe de altă parte, există schimbări considerabile de politică la intervale mai mari sub forma introducerii de noi instrumente politice - în special a programelor agro-ecologice, a plății unice pentru fermă, a obligațiilor de ecocondiționalitate și de ecologizare - proiectarea și justificarea cărora vor varia adesea considerabil în reformele ulterioare.

Discuția privind schimbarea politicii agricole a dus la diagnosticarea unei schimbări cumulative de paradigmă, ceea ce a dus la o schimbare fundamentală a politicii agricole printr-o serie de pași de reformă mai mici (Coleman și colab. 1997). Există două obiecții la această constatare, pe de o parte, împotriva diagnosticării unei schimbări a fundamentelor ideale ale PAC, pe de altă parte, împotriva diagnosticării unei schimbări substanțiale a logicii politice a PAC.

Excepționalismul agrar se bazează pe presupunerea că agricultura contribuie la obiectivele cheie ale politicilor publice, dar că mecanismele pieței libere nu sunt cel mai bun mod de a asigura o agricultură eficientă și productivă (Coleman și colab. 1997; Grant 1997; Skogstad 1998). Această paradigmă are o orientare productivistă și presupune că agricultura are nevoie de sprijinul guvernului.

Paradigma pieței liberale presupune că agricultura poate concura cu alte sectoare și țări de pe piață pentru resurse rare și, prin urmare, nu necesită nici protecție externă, nici reglementări sectoriale speciale. Reglementările tranzitorii - cum ar fi plățile directe temporare - pot amortiza dificultățile din liberalizarea pieței din motive sociale sau politice.

Paradigma unei agriculturi multifuncționale presupune că fermierii produc atât produse comercializabile, cât și bunuri publice (peisaje, servicii ecosistemice) ca produse secundare. Deoarece mecanismele pieței libere nu funcționează pentru acestea din urmă, sunt necesare mecanisme de intervenție pe piață de stat și de remunerare. Paradigma multifuncțională împărtășește cu paradigma agriculturii susținute de stat ipoteza excepționalistă conform căreia agricultura are condiții speciale, dar acestea sunt văzute în primul rând în zona problemelor de alocare a bunurilor publice și mai puțin în problemele de venit ale agriculturii. De asemenea, orientarea productivistă nu este împărtășită.

Paradigma unei agriculturi globalizate poate fi înțeleasă ca o dezvoltare ulterioară a paradigmei liberal-piață în condițiile lanțurilor valorice integrate la nivel global. Având în vedere proliferarea standardelor de stat și private, armonizarea normativă a standardelor sociale și de mediu este în prim plan (Josling 2002). Pot fi stabilite diferite accente în cadrul paradigmei, de exemplu dacă fie menținerea și diseminarea standardelor înalte, fie apelul la reguli și măsuri bazate pe dovezi se află pe primul plan. Disputa privind importanța principiului precauției, de exemplu în reglementarea alimentelor cu ingrediente modificate genetic, este un bun exemplu.

Un sondaj cuprinzător al actorilor din politica agricolă din Germania a arătat prezența tuturor celor patru paradigme, dar elementele lor sunt adesea combinate de actori (Feindt 2008). Ca rezultat, pe de o parte nu există omogenitate sau hegemonie ideală în domeniul politic, dar actorii politicii agricole se deplasează într-un câmp divers al discursului, în care, în funcție de situație, pot fi scoase în evidență diferite aspecte. Descoperirile lui Alons și Zwaan (2015) indică o direcție similară. Într-o analiză a discursurilor de politică agricolă din Bruxelles, precum și din Germania, Franța și Marea Britanie, aceștia arată că reprezentanții guvernului folosesc justificările foarte diverse pentru PAC în mod strategic pe de o parte, să ajungă la un acord în cadrul negocierilor comune (funcția coordonativă a discursului) și, pe de altă parte, să transmită PAC către destinatarii interni respectivi (funcția comunicativă a discursului). Aceste studii arată că există multe discursuri care se suprapun cu privire la politica agricolă europeană, fiecare dintre acestea putând să se raporteze pe bună dreptate la anumite aspecte ale cadrului ideal al PAC, ignorând în mod strategic alte aspecte.

Acest argument întărește constatarea unei pronunțate dependențe de cale politica agricolă comună. Acest lucru se explică prin diverși factori. În primul rând, europenizarea politicii agricole a mers cu o puternică izolare instituțională GAP, care până la cea mai recentă reformă instituțională a UE a fost determinată în esență între Direcția Generală pentru Agricultură (DG Agri) a Comisiei UE și Consiliul Miniștrilor Agriculturii și, de asemenea, susținută de cadrul dreptului european (a se vedea, de asemenea, Oppermann și colab. 2011: § 24, numărul marginal 11; Purnhagen și Schebesta 2017). Reforma instituțională a UE, care a mutat PAC în zona codeciziei de către Parlament, era deseori de așteptat să deschidă discuțiile mai mult către interesele non-agricole. De fapt, însă, această reformă instituțională a condus de fapt la o consolidare a intereselor agricole prin intermediul Comitetului agricol principal al Parlamentului UE (Greer și Hind 2012).

Studiile, care sunt mai motivate politic, arată că politica agricolă existentă este apărată cu cheltuieli mari de către grupurile care beneficiază de ea într-o măsură considerabilă. Rețelele de politică agricolă, cele care s-au stabilit în statele membre și mai întâi în CEE, apoi în CE și în cele din urmă în UE și se stabilizează reciproc cu structurile instituționale sunt considerate a fi strâns legate și relativ închise (Jordan și colab. 1994; Daugbjerg 1997, 1999). De la mijlocul anilor 1990, s-a observat adesea o pierdere a caracterului exclusiv agrar al rețelelor de politică agricolă, ceea ce este sugerat și ca factor explicativ pentru schimbarea paradigmelor politicii agricole (Coleman și colab. 1997). Chiar și în momentul reformei Fischler și sub influența crizei ESB, organizațiilor de interese din sectorul agricol li s-a atribuit cel mai mare potențial de influență, așa cum a relevat un sondaj din 2003 al actorilor din politica agricolă din Germania și Bruxelles (Feindt 2008).

Cu toate acestea, reformele majore sunt îngreunate de necesitatea unei logici redistributive în negocierile privind cadrul financiar al PAC domină, în care statele membre se concentrează în principal pe poziția lor netă de contribuție respect, gândește-te foarte mult. În general, acest lucru are, de asemenea, un efect de păstrare a structurii, deoarece instrumentele noi sau modificările aduse cheii de finanțare fie nu sunt neutre din punct de vedere al distribuției, fie consecințele distribuției sunt dificil de previzionat (Ackrill 2005; Ackrill și Kay 2006). În special, acest mecanism împiedică trecerea fondurilor de la primul pilon 100% finanțat de UE la simplul pilon al doilea cofinanțat, atâta timp cât nu se fac acorduri speciale pentru o astfel de „modulare”.

În general, PAC este concepută în așa fel încât grupurile economice și sociale puternice, precum și forțele importante din parlamentele și guvernele statelor membre ale UE să aibă un interes considerabil în continuarea sa - un efect de auto-consolidare care acționează și ca un feedback pozitiv al politicii (Pierson 1993; Daugbjerg 2003).

Reformele majore ale PAC sunt supuse doar unei presiuni considerabile din partea altor domenii de politică, în special politica comercială și financiară (Ackrill et al. 2008). Reforma din 1992 a fost precedată de întreruperea negocierilor privind înființarea unei Organizații Mondiale a Comerțului la Bruxelles în 1990. Fără o reformă fundamentală a PAC, runda Uruguay ar fi, prin urmare, amenințată cu eșecul (Swinbank 1993, 1999; Swinbank și Tanner 1996). În plus, reforma MacSharry a fost în contextul noului cadru financiar pe termen mediu (1993-1999), care a limitat creșterea cheltuielilor agricole și iminenta extindere a nordului UE în 1995. Discuția despre Agenda 2000 din 1999 a lipsit de o astfel de presiune a rămas cu reforme minore. Cu toate acestea, în reforma Fischler din 2003, a existat o combinație de presiune a politicii comerciale (GATT Doha Round), presiunea de mediu și politica consumatorilor în urma crizei ESB (Purnhagen 2013a, pp. 24-42) și presiunea financiară în perioada anterioară Extinderea UE către est cu zece noi membri, unii cu sectoare agricole importante și probleme structurale considerabile (Daugbjerg și Swinbank 2007).

Dezvoltarea unui cadru de reglementare, reglementează impactul activităților agricole relevante pentru conservarea naturii, protecția mediului și legislația consumatorilor;

Eforturi de apropiere a PAC de cadrul general al reglementării pieței interne a subjuga;