Modernizarea administrativă în Balcanii de Vest în contextul extinderii UE folosind exemplul
Claudia Vollmer Modernizarea administrativă în Balcanii de Vest în contextul extinderii UE folosind exemplul presei universitare din Albania, Macedonia și Muntenegru
Claudia Vollmer Modernizarea administrativă în Balcanii de Vest în contextul extinderii UE, folosind exemplul presei universitare din Kassel din Albania, Macedonia și Muntenegru
Prezenta lucrare a fost acceptată de Facultatea de Economie a Universității din Kassel ca disertație pentru obținerea diplomei universitare de doctor în economie și științe sociale (Dr. rer. Pol.). Recenzent: Prof. Dr. Silke Laskowski Prof. Dr. Jürgen Reese Ziua examinării orale: 3 decembrie 2014 Disertație prezentată sub titlul: Modernizarea administrativă în Balcanii de Vest în contextul extinderii UE Un studiu comparativ folosind exemplul Albaniei, Macedoniei și Muntenegrului Informații bibliografice din Biblioteca Națională Germană Biblioteca Națională Germană listează această publicație în Bibliografia națională germană; datele bibliografice detaliate sunt disponibile pe Internet la http://dnb.dnb.de. Zugl.: Kassel, Univ., Diss. 2014 ISBN 978-3-86219-916-7 (tipărit) ISBN 978-3-86219-917-4 (carte electronică) DOI: http://dx.medra.org /10.19211/kup9783862199174 URN: http://nbn-resolving.de/urn:nbn:de:0002-39174 2016, Kassel University Press GmbH, Kassel www.upress.uni-kassel.de Tipărit în Germania
Cuprins 5.3.5. Responsabilități de modernizare administrativă în țările studiate. 214 5.3.6. Probleme de capacitate. 216 5.4. Perspectivele dezvoltării administrative și aderarea la UE 219 6. Analiza finală 223 6.1. Consecințe pentru instrumentele de finanțare ale UE. 229 6.2. Posibile strategii. 230 Referințe 233 Anexa A: Chestionar Oficiali UE, experți în extindere 253 Anexa B: Interviuri cu oficiali UE, experți în extindere 255 Anexa C: Chestionar Experți în reforma administrației publice 284 Anexa D: Interviuri cu experți în reforma administrației publice 286 Anexa E: Prezentare generală a Interviuri realizate 308 Anexa F: Patru tradiții politico-administrative centrale 309 iii
Lista figurilor 1.1. Privire de ansamblu asupra tradițiilor administrative europene. 12 2.1. Prezentare generală a cercetărilor privind europenizarea și condiționalizarea. 33 3.1. Model de fază a aderării la UE. 40 3.2. Sondaj privind extinderea UE în statele membre ale UE. 44 3.3. Distribuția proiectelor de înfrățire (inclusiv lumină de înfrățire) pe sector 70 Influența partidului în Iugoslavia socialistă. 104 4.2. Influența Imperiului Otoman în Balcani în 1912. 113 4.3. Harta Montenego. 126 4.4. Harta Macedoniei. 137 4.5. Harta Albaniei. 146 5.1. Caracteristicile comunicative ale situațiilor de interviu. 175 5.2. Prezentare generală a procedurilor de evaluare a interviurilor în științele sociale. 178 iv
Lista tabelelor 3.1. Istoria tratatelor către Comunitatea Europeană. 38 3.2. Extinderi anterioare ale UE. 42 3.3. Capitolele acquis-ului comunitar. 45 3.4. Situația apropierii UE în țările supuse anchetei. 65 3.5. Ponderea proiectelor de înfrățire (TW) în asistență tehnică (TA) total 2005 2008 pe țări. 69 3.6. Cadrul financiar indicativ multianual 2011 2013, transnațional. 73 3.7. IPA 2007-13 Ajutor tranzitoriu și consolidarea instituțiilor (în euro). 74 3.8. Agenția pentru Reconstrucție (EAR). Donații până la sfârșitul lunii iulie 2007. 78 3.9. Evaluarea proiectelor PHARE pentru modernizarea administrativă în CEE. 80 3.10. CARDURI Alocări de fonduri către Albania, Macedonia (2002-2006) și Muntenegru (2005-2006), pe sectoare, în milioane de euro. 83 4.1. Ponderea populației din Regatul Sârbilor, Croaților și Slovenilor 95 4.2. Înalți funcționari publici din Regatul Iugoslaviei. 98 4.3. Prezentare generală a influențelor istorice în țările studiate 123 4.4. Date economice Muntenegru 2007-2010. 127 4.5. Date economice Macedonia 2007-2010. 138 4.6. Date economice Albania 2007-2010. 147 4.7. Rapoarte de progres ale UE privind evoluțiile administrative. 157 4.8. Reprezentarea schematică a dezvoltării administrative în țările studiate. 165 5.1. Tipuri de interviu în cercetarea socială calitativă. 169 î.Hr.
1. Aderarea la UE ca opțiune în evaluare. În partea principală a celui de-al cincilea capitol, rezultatele interviurilor cu experți sunt prezentate și analizate în același mod ca subiectele tratate. Rezultatul general al investigației este rezumat și interpretat în capitolul șase. 21
2. Abordări de cercetare privind schimbările politice în Europa Fig. 2.1.: Prezentare generală a cercetărilor privind europenizarea și condiționalizarea Sursa: bazat pe Huszák 2005: 75. Această schemă arată încorporarea cercetării europenizării și condiționalității în conceptele teoretice generale de cercetare de integrare, cercetare privind schimbările instituționale și cercetarea de tranziție. Moravcsik și Vachudova își asumă o interdependență asimetrică între țara candidată și UE. În cazul condiționalității pozitive, țările candidate estimează că costurile politice ale adaptării politicilor lor naționale sunt mai mici decât o posibilă excludere din UE și dezavantajele asociate (cf. Moravcsik/Vachudova 2003: 44). 33
2. Abordări de cercetare privind schimbările politice în Europa Subiectul modernizării administrative cade, nu este un capitol al acquis-ului și, prin urmare, are o condiționalitate comparativ mai mică. Cu toate acestea, structura administrației și modernizarea acesteia sunt tratate în criterii politice, cum ar fi: devine clar în rapoartele anuale de progres. În acest sens, cercetarea condiționalității poate fi aplicată și subiectului modernizării administrative în țările candidate și poate oferi informații valoroase. În următoarea secțiune a studiului, aspectele practice ale extinderii UE vor fi, prin urmare, prezentate într-o imagine de ansamblu, în fiecare caz cu referire la tema dezvoltării administrative și a modernizării administrative. În cursul următor al lucrării, va trebui să se examineze ce semnificație are modernizarea administrativă pentru UE în cursul strategiei de extindere și cum are loc modernizarea administrativă în politica de extindere. 36
3. Bazele extinderii UE Extinderea responsabilă de coordonare, raportare periodică și cooperare strânsă cu direcțiile generale și grupurile de lucru ale Consiliului European (cf. Summa 2008: 13). Delegația UE în țările candidate are, de asemenea, un rol important de jucat în coordonarea dintre Comisia Europeană de la Bruxelles și țările candidate. Înainte de aderarea la UE, există un proces de negociere a diferitelor domenii de politică pentru a se asigura adoptarea întregului acquis comunitar. Aceasta este o condiție de admitere. Înainte de acceptare, tratatul relevant trebuie apoi ratificat în statele membre în conformitate cu procedura prevăzută în acest scop. În cele din urmă, Parlamentul European trebuie să-și dea aprobarea (cf. Comisia Europeană 2007: 6f). În țările candidate, activitatea legată de procesul de aderare este de obicei coordonată de un ministru dintr-un minister existent sau de un minister special creat pentru procesul de extindere (cf. Summa 2008: 14). Etapele procesului de extindere sunt prezentate în următoarea diagramă: 39
3. Bazele extinderii UE Fig 3.1.: Model de fază a aderării la UE Sursa: bazat pe Wessels 2008: 449. Ilustrația arată întregul proces de admitere în etapele individuale necesare. Există trei faze principale: inițiativa, negocierea și faza de ratificare. Aderarea intenționată la UE a celor trei țări investigate în această lucrare se caracterizează în prezent prin implementarea și prelucrarea strategiei de preaderare și a raportării anuale (denumite în schemă ca rapoarte de progres). 40
3. Bazele extinderii UE Fig 3.2.: Sondaj privind extinderea UE în statele membre ale UE Sursa: Eurobarometru 2009: 20. 1 Următoarea întrebare a fost adresată în statele membre ale UE: Dacă UE va accepta noi membri în viitor ar decide ce două subiecte (din lista furnizată) ar trebui luate în considerare? 3.1.3. Condiționalitatea politică în procedura de admitere Pentru a deveni stat membru, o țară trebuie să accepte întregul acquis comunitar al Uniunii, adică încorporează în legislația națională. Întreaga lege a Comunităților Europene și a Uniunii Europene este grupată sub termenul „acquis comunitar”. Există aproximativ 15.000 de acte juridice pe aproape 100.000 de pagini tipărite (începând cu 2008). Acquis-ul comunitar, care a fost împărțit în 31 de capitole tematice din 1973, a fost reorganizat în 35 de capitole după încheierea ultimului val de extindere (cf. Summa 2008: 14). 1 Eurobarometrul este un sondaj de opinie publică în țările UE comandat la intervale regulate de către Comisia Europeană. Se pun întotdeauna aceleași întrebări standard, precum și întrebări schimbătoare pe diferite subiecte. 44
3. Bazele extinderii UE Înfrățirea, care este văzută ca un instrument optim, în special pentru dezvoltarea administrativă, a fost utilizată destul de prudent pentru țările care fac obiectul anchetei, cel puțin până în 2008. Fig 3.3.: Distribuția proiectelor de înfrățire (inclusiv lumina de înfrățire) pe sector Sursa: EPEC 2011: 8. Graficul arată că Justiția și Afacerile Interne au reprezentat 25% din toate proiectele de înfrățire și înfrățire. Dacă acest lucru este transferat proiectelor desfășurate în țările care fac obiectul anchetei pentru anii 2005-2008 (a se vedea tabelul 3.5), există maximum 3 proiecte pe țară care fac obiectul anchetei, care sunt alocate diviziei Justiție și Afaceri Interne. Se poate presupune că nu toate acestea erau proiecte de modernizare administrativă, întrucât și modernizarea sistemului judiciar se încadrează în această categorie. Pentru țările studiate, se poate spune că înfrățirea, unul dintre instrumentele considerate a fi deosebit de adecvate pentru modernizarea administrativă, a fost utilizată doar într-o măsură limitată, cel puțin pentru perioada 2005-2008. 70
3. Bazele extinderii UE IPA IV: IPA V: Dezvoltarea resurselor umane (numai pentru țările în curs de aderare) Dezvoltarea rurală (numai pentru țările în curs de aderare) Componentele I și II sunt gestionate chiar de Comisie sau de delegațiile Comisiei în țările beneficiare. Componentele III-V sunt disponibile numai țărilor în curs de aderare și sunt procesate în conformitate cu principiile sprijinului fondului structural în țările beneficiare cu structurile administrative corespunzătoare. Înființarea și modernizarea administrației intră sub incidența consolidării instituțiilor, adică IPA I, și pot fi finanțate prin programul IPA din cele trei țări studiate. Pe lângă finanțarea proiectelor în fiecare țară, programele transnaționale pot fi puse în aplicare și în cadrul IPA. Următorul tabel prezintă planificarea financiară pe sector pentru aceste programe transnaționale: 72
3. Bazele extinderii UE Tabelul 3.9.: Evaluarea proiectelor PHARE pentru modernizarea administrativă în ECE După număr Eficiență medie Eficienă Proiecte de impact Țară Estonia 3 2.3 2.3 2 1.7 2.1 Letonia 9 3,6 3,2 2,9 2,3 3 Lituania 10 2,7 2,1 1,8 1,5 2 Polonia 15 3,8 3,5 2,3 2,1 3 Slovacia 3 3 2,7 2.7 2.3 2.7 Tipuri de proiecte Reforme juridice și organizaționale 30 3.3 2.9 2.3 1.9 2.6 Educație/formare profesională 5 3.6 3.4 3.2 3 3.3 Tehnologia informației 5 3, 2 2,8 1,8 1,6 2,4 Beneficiari ai grantului Executiv central 18 2,9 2,1 1,8 1,7 2,1 Executiv local 13 3,7 3,7 2,8 2,2 3, 1 Executiv local și central 6 3,5 3,5 2,5 2,2 2,9 Parlament 3 3,7 3,7 2,7 2,7 3,2 Media (toate proiectele) 40 3,3 3 2, 3 2 2.6 1 (foarte rău), 2 (destul de rău), 3 (adecvat), 4 (bun), 5 (foarte bun) Sursa: IPS 1999: 96 (traducere proprie din engleză). Din acest tabel se poate observa că în zona celui mai mare număr de proiecte, reformele legale și organizaționale ale funcției publice (30 de proiecte), durabilitatea a fost insuficientă. 80
4. Situația inițială în Balcanii de Vest Fig 4.2.: Influența Imperiului Otoman în Balcani în 1912 Sursa: http://de.wikipedia.org/w/index.php?title=atei:balkan_1912.svg (accesat: 22 august 2012) . 4.1.5.2. Statul a fost fondat în 1912 10 În Tratatul de la București, care a pus capăt celui de-al doilea război balcanic, puterile conducătoare au stabilit frontierele Albaniei. Înființarea statului național albanez la 28 noiembrie 1912, după aproape 500 de ani sub conducerea otomană, a fost în interesul marilor puteri. Având în vedere pierderea puterii Imperiului Otoman, ar trebui creată o contrapondere împotriva expansiunii slave (cf. Biberaj 1999: 18). Odată cu soluționarea conflictului dintre țările balcanice și aliații lor respectivi printr-o conferință internațională, o Albanie independentă a fost recunoscută pentru prima dată. Separarea 10 Cf. Vollmer 2007: 10. 113
4. Situația inițială din Balcanii de Vest și Balcanii de Vest s-a încheiat cu un divorț de catifea după trei ani de existență, timp în care statul comun nu a reușit să capteze imaginația populației sale (Noutcheva 2007: 3). Localizarea geografică a Muntenegrului poate fi văzută din următoarea hartă cu capitala Podgorica (fosta Titograd) și capitala istorică Cetinje. Fig 4.3.: Harta Montenego Sursa: http://upload.wikimedia.org/wikipedia/commons/0/0f/ Montenegro_de.png (accesat: 10.10.2013). Muntenegru este format în principal din peisaje montane, dar are și acces la Marea Mediterană. Regiunea de coastă este foarte turistică. Țările vecine directe sunt Albania, Kosovo, Serbia și Bosnia-Herțegovina. 126
4. Situația inițială în Balcanii de Vest Fig 4.4.: Harta Macedoniei Sursa: http://commons.wikimedia.org/wiki/ Fișier: Macedonia-CIA_WFB_Map.png (accesat: 10.10.2013). Harta arată locația geografică a Macedoniei ca țară fără acces la mare. Capitala este Skopje. Macedonia are cinci vecini direcți: Serbia, Bulgaria, Grecia, Albania și Kosovo. Țara are 25,713 km2 și are puțin peste 2 milioane de locuitori (cf. Ramet 2011: 785). 4.3.2.1. Caracteristicile de bază ale sistemului de guvernare din Macedonia sunt o democrație parlamentară. Șeful statului este președintele, care este ales de popor pentru cinci ani, dar are mult mai puține puteri decât primul ministru. Președintele îl numește pe prim-ministru din partidul sau coaliția care are majoritatea în Parlament. Parlamentul are 123 de membri aleși prin reprezentare proporțională (cf. OSCE/ODIHR 2011: 2). Unul dintre cele 18 ministere este responsabil pentru implementarea celor 137
4. Poziția de plecare în Balcanii de Vest Fig 4.5.: Harta Albaniei Sursa: http://de.wikipedia.org/wiki/daten:albannapapqqp.png (accesat: 10.10.2013). Din această hartă se poate observa că Albania are o coastă lungă pe Marea Mediterană. Cu toate acestea, acest lucru nu este încă pe deplin dezvoltat pentru turism. Albania are o suprafață de 28.748 km 2 și aproximativ 3,2 milioane de locuitori. Capitala este Tirana. Vecinii direcți ai Albaniei sunt Grecia, Macedonia, Kosovo și Muntenegru. 4.3.3.1. Caracteristicile de bază ale sistemului guvernamental De la primele alegeri libere din 1991, Albania a fost o republică parlamentară cu un guvern central și structuri guvernamentale locale. Legiuitorul este Adunarea Republicii Albania, ai cărei 140 de membri sunt aleși la fiecare patru ani. Șeful statului este președintele ales de parlament pentru un mandat de cinci ani. Guvernul responsabil în fața parlamentului este condus de primul ministru. Aceasta numește miniștrii care trebuie să fie confirmați de președinte. Constituția actuală a fost adoptată la 28 noiembrie 146
4. Situația inițială în Balcanii de Vest În ceea ce privește procedura suplimentară pentru eventuala aderare la UE a acestor țări, rămân întrebări cu privire la modul în care UE își poate îmbunătăți sprijinul pentru dezvoltarea administrativă. Sunt de interes atât evaluarea activității UE până în prezent cu privire la dezvoltarea administrativă în țările în studiu, cât și sugestii pentru sprijinul viitor pentru administrația publică. Aceste întrebări trebuie clarificate în interviurile cu experți care lucrează în consecință. Întrebările de interviu au fost dezvoltate pe baza cunoștințelor anterioare ale lucrării. 168
5. Sondaj de experți cu privire la dezvoltarea administrativă după următoarea tipologie: Fig 5.1.: Caracteristicile comunicative ale situațiilor de interviu Sursa: Bogner/Menz 2002: 63. Din această prezentare tabelară este clar că intervievatorul își asumă unul sau mai multe roluri în situația de interviu sau a celui intervievat în 175.
5. Sondaj de experți privind dezvoltarea administrativă Fig 5.2.: Prezentare generală a procedurilor de evaluare a interviurilor în științele sociale Sursa: Gläser/Laudel 2010: 44. Figura ilustrează cele patru metode principale de evaluare a interviului utilizate în științele sociale. Interpretările gratuite sunt răspândite în practica cercetării, dar există riscul ca rezultatele să nu poată fi reproduse. Există, de asemenea, cu greu reguli procedurale pentru această abordare. Despre codare tacită (cf. Hopf 1982: 316) se vorbește critic. În metoda de analiză a secvenței, sunt analizate legăturile tematice și temporale dintre enunțurile conținute în texte. Cele mai importante metode sunt analiza narativă și hermeneutica obiectivă. Analiza narativă Schütze are în vedere aranjamentul și conexiunea 178