Parlament între declin și modernitate
1 „Declin [1]”, „decădere [2]”, „slăbire [3]”, „scădere [4]”, „domesticire [5]”, „umilință [6]”: nu lipsesc calificativele pentru stigmatizează poziția care ar fi cea a Parlamentului sub a cincea republică, care devenise un vasal ascultător al unui executiv dominant și copleșit. Pe lângă faptul că se poate întreba în mod legitim despre realitatea unui astfel de declin [7], se remarcă faptul că remediile propuse pentru a pune capăt acestuia, indiferent dacă emană din doctrină sau de la actorii politici înșiși, rămân marcate de o logică exclusiv instituțională. Pentru a opri acest declin, ar fi suficient să modificați câteva reguli constituționale sau câteva „convenții constituționale”. Acest răspuns mărturisește o tendință puternică în gândirea juridică franceză, care de cele mai multe ori concepe doar modificările necesare în ceea ce privește modificarea textelor.
2Dar, după cum știm, o Constituție este „un spirit, o practică” care uneori se poate îndepărta foarte mult de textul însuși și, dacă este necesar, poate determina producerea de efecte diametral opuse pentru intenția constituentului. Am dori să încercăm aici, fără nicio pretenție de a fi exhaustiv, pentru a demonstra că, oricât de necesară ar fi, evoluția textelor nu va fi suficientă pentru a depăși greutatea practicilor și greutatea enormă a obiceiurilor. În consecință, dacă o „revalorizare” parlamentară trebuie să treacă printr-un anumit număr de modificări constituționale, va putea revendica orice eficacitate doar sub beneficiul unei schimbări reale de mentalități, care va pune înapoi dezbaterea politică în centrul instituției parlamentare și va restabili în Parlament o logică instituțională reală.
3 Nu este posibil să repetăm aici în detaliu munca numeroasă și de înaltă calitate care a fost deja efectuată cu privire la modificările care trebuie aduse mediului nostru constituțional pentru a restabili Parlamentului exercitarea adevăratelor sale funcții legislative și de supraveghere. Am dori doar să insistăm, în legătură cu cele mai recente propuneri în această chestiune, asupra acelor elemente care pot părea esențiale pentru a caracteriza un Parlament demn de acest nume într-un sistem parlamentar cu adevărat asumat.
4 Știm că articolul 20 din Constituție prevede că „guvernul determină și conduce politica națiunii”, ceea ce pare să-l facă un element esențial al puterilor publice. Această prevedere este în general analizată în lumina puterilor Președintelui Republicii, consolidând astfel lectura „parlamentară” a regimului: nu există o divizare orizontală în cadrul executivului între un președinte care să stabilească principalele orientări pe care guvernul le-ar face să fie responsabil pentru implementare; guvernul este responsabil de ambele aspecte: determinare și conducere. O lectură a lucrărilor pregătitoare pentru Constituție arată, de altfel, că acest articol nu a făcut obiectul unei dezbateri prea mari (formularea sa finală fiind adoptată din iulie 1958), centrată în plus exclusiv pe problema repartizării interne către executiv a acestor funcții ale determinare și gestionare [8].
5Dar articolul 20 are un alt sens asupra căruia doctrina s-a concentrat mult mai puțin: Parlamentul nu determină politica națională, ci guvernul răspunde politic față de aceasta. Mai mult, articolul 20 are mare grijă să stabilească, în ultimul său paragraf, principiul responsabilității politice a guvernului. Acest lucru înseamnă foarte clar că Parlamentul din cadrul celei de-a cincea Republici și-a pierdut facultatea de inițiativă în favoarea unui singur guvern capabil, prin capacitatea de expertiză de care este purtător, să stabilească liniile generale ale unei politici pe care Parlamentul tocmai o va aproba. Constituentul a încercat astfel să elaboreze un compromis între eficacitatea necesară a acțiunii politice, care tinde să maximizeze puterile și competențele guvernului și legitimitatea esențială care trebuie să poarte această acțiune: guvernul determină, dar cu acordul Parlamentului reprezentând Națiunea.
7 O reechilibrare instituțională într-un cadru parlamentar renovat ar presupune, așadar, modificarea formulării acestui articol 20, cu condiția ca guvernul să conducă politica stabilită de reprezentanța națională. Aceasta este condiția sine qua non pentru reafirmarea caracterului parlamentar al instituțiilor noastre și restabilirea către Parlament a capacității de inițiativă pe care a pierdut-o în ansamblu în 1958. Orice altceva [9] este doar artificiu, deoarece acestea sunt chiar condițiile exercitării puterii Singura alternativă constă în admiterea clară a faptului că Parlamentul are în esență o funcție de control, care poate fi, în cea mai mare parte, implementată valabil doar a posteriori.
9În acest sens, modificarea ordonanței organice din 2 ianuarie 1959 constituie o etapă importantă în această renovare a funcției parlamentare în instituțiile noastre: guvernul, cu puterea sa de inițiativă, va trebui să-și prezinte acțiunea sub forma „ programe ”defalcate în„ misiuni ”clar identificate; fiecare misiune ar trebui să poată face obiectul unor dezbateri parlamentare aprofundate fără a pune la îndoială principiile formulate de guvern ca fiind bazate pe arbitraje deseori dificile și alegeri politice autentice. Rolul esențial al Parlamentului nu va fi, așadar, atât la nivelul votului acestor programe, cât și la urmărirea și controlul implementării acestora: controlul în timpul execuției care presupune modificarea obiectivelor și/sau a mijloacelor utilizate a ajunge la ei; dar mai presus de toate, controlul a posteriori, Parlamentul având atunci puterea reală de a emite o judecată în cunoștință de cauză cu privire la punerea în aplicare a programelor [12].
În același sens, resursele și competențele comisiilor și organelor parlamentare [13] care își iau locul din ce în ce mai mult ar trebui consolidate. Organe permanente din cadrul adunărilor, acestea au potențialul real de a deveni instrumente permanente de control al acțiunii politice a guvernului; fără a-și modifica acțiunea în domeniul legislativ [14], ar fi indicat să își consolideze capacitatea de a informa întreaga Adunare cu privire la condițiile de implementare a politicilor guvernamentale.
În același timp, procedura de interogare a guvernului ar trebui îmbunătățită substanțial. Primul pas este de a permite dezvoltarea cantitativă, de exemplu, oferind, pe modelul britanic, ca fiecare sesiune să înceapă cu o oră de întrebări. Dar, mai presus de toate, este o îmbunătățire calitativă că este o întrebare: miniștrii în cauză trebuie să fie obligați să fie prezenți în persoană pentru a se explica în timp real reprezentanței naționale [15]. Într-adevăr, absența ministrului, sau chiar a primului ministru, poate fi privită ca o formă de dispreț față de instituția parlamentară, incompatibilă cu ierarhia de legitimitate pe care o cunoaște sistemul nostru constituțional.
13 „Vă înșelați legal, pentru că sunteți o minoritate politică! ": Această (prea) faimoasă avertisment lansată de un deputat după alegerile legislative din 1981 rezumă în sine ceea ce este necesar să se schimbe în organizarea și funcționarea Parlamentului în cadrul celei de-a cincea republici.
14 De fapt, din 1958, nu au mai existat propuneri sau proiecte care să asigure o „reevaluare” a rolului Parlamentului, care a devenit relația slabă a instituțiilor noastre; și facem aluzie la îmbunătățirea procedurilor de control, dezvoltarea sistemului de responsabilitate guvernamentală sau exercitarea de către Parlament a funcției sale legislative.