Analiza Rusiei F; deralismul în al patrulea mandat al lui Putin bpb
În ciuda avansării centralizării politice în Rusia, Kremlinul se confruntă cu o politizare din ce în ce mai mare a regiunilor. Analiza examinează relația paradoxală dintre Moscova și regiunile rusești.
În ziua alegerilor unificate din 9 septembrie 2018, o femeie părăsește cabina de vot a unei secții de votare din Novosibirsk. (& copiați picture-alliance/dpa, Sputnik)
rezumat
Relațiile dintre Moscova și regiuni se află într-o situație paradoxală: în ciuda centralizării politice și fiscale în curs, Kremlinul se confruntă cu o nouă politizare în regiuni. Acest lucru era de fapt tipic pentru o perioadă în care Rusia era mult mai pluralistă și mai puțin autoritară, atât la nivel federal, cât și în regiuni. Alegerile regionale din cea mai recentă zi a alegerilor unice au arătat clar că neglijarea persistentă a mecanismelor de feedback din partea regiunilor a devenit o adevărată problemă atât pentru Kremlin, cât și pentru guvernatori.
Centralizarea pe termen lung avansează
Conform constituției, Rusia este o federație, dar în epoca Putin s-a dezvoltat din ce în ce mai mult către un stat unitar. Este adevărat că „federalismul asimetric” al Rusiei a fost caracterizat de un dezechilibru în distribuirea competențelor în favoarea Moscovei încă din anii '90. Cu toate acestea, cei mai mari pași către centralizarea autoritară au venit la începutul anilor 2000, în timpul primului mandat al lui Putin. Aceasta include formarea districtelor federale conduse de plenipotențiarii Kremlinului în 2000, care au fost trasate ca nivel organizațional între regiuni și guvernul federal. Cu o reformă a Consiliului Federației în același an, controlul central asupra camerei superioare a adunării federale a fost consolidat. Un alt pas important a fost abolirea alegerilor guvernamentale directe din 2004 și filtrul restrictiv al candidatului municipal după reintroducerea lor în 2012.
În cursul acestei recentralizări, Moscova a încercat să aducă treptat constituțiile și legile regionale în conformitate cu legea federală. Acordurile bilaterale încheiate de guvernul rus între 1994 și 1998 cu 42 de subiecte federale nu au mai fost reînnoite. O piatră de temelie a fost stabilită în 2017 pentru această nivelare treptată, când chiar și bogata Republică Tatarstan a fost privată de ultimele sale privilegii. În plus, a fost adoptată o nouă lege lingvistică, care a fost preluată în mod deosebit de dureros în republicile etnice, cum ar fi Yakutia și Tatarstan. În regiuni, se teme că limbile naționale vor fi deplasate din limba rusă la lecțiile școlare în viitor.
Procesul de centralizare include, de asemenea, schimbarea fundamentală a sistemului de partide: o reformă electorală din 2002 a forțat regiunile să treacă de la circumscripțiile cu un singur partid la un sistem de vot în care cel puțin jumătate din parlamentarii regionali trebuie să fie aleși prin liste de partid în segmentul reprezentării proporționale. O înăsprire a legii cu privire la partidele politice a făcut mult mai dificilă înregistrarea partidelor, ceea ce a dus la o reducere drastică a numărului de partide care participă la alegeri. Ambele favorizează ascensiunea „Rusiei Unite” pentru a deveni partidul dominant în regiuni. Odată ferm în șa, partidul a profitat de poziția sa privilegiată pentru a putea reacționa flexibil la noile circumstanțe în avantajul său prin schimbări frecvente în legea partidului și electorală. De vreme ce „Rusia Unită” avea majoritățile în parlamentele regionale și majoritatea guvernanților s-au alăturat cel puțin formal partidului, Kremlinul a câștigat controlul asupra relațiilor executiv-legislative din regiuni.
În cele din urmă, regiunile au pierdut libertatea financiară. Veniturile importante din petrol și gaze au fost transferate treptat aproape în totalitate la bugetul federal. Supraîncărcarea bugetelor regionale în criza economică 2015/2016 poate fi privită ca ultima etapă de centralizare, care a făcut ca regiunile sărace să depindă în special de împrumuturile federale. Un val de proceduri de corupție inițiat împotriva guvernatorilor de către FSB (federal) a arătat, de asemenea, în ultimii ani că elitele politice regionale sunt expuse unor riscuri mari.
Federalismul fiscal este în mare parte o fațadă
Bugetele statului rus sunt împărțite în bugete federale, regionale și municipale și astfel seamănă cu structura altor state federale. Alocarea cheltuielilor către diferitele bugete ar putea fi în mare măsură justificată de principiul subsidiarității, conform căruia responsabilitatea ar trebui distribuită întotdeauna cât mai local posibil și doar cât mai federal pe cât este necesar. Școlile și grădinițele (aproximativ 25% din cheltuieli), construcția și subvențiile de drumuri (21%), cotele regionale din cheltuielile sociale (20%), asistența medicală (10%) și asistența urbană (10%) sunt plătite din bugetele regionale și municipale . Cu toate acestea, independența regiunilor este atât de limitată de un număr mare de reglementări și specificații din legile federale încât bugetele servesc mai mult ca centre regionale de costuri pentru executivul federal și sunt centre de decizie mai puțin independente.
De câțiva ani, Ministerul Finanțelor se străduiește să oficializeze relațiile cu regiunile, pe cât posibil. Autoritatea încearcă să facă transferurile către regiuni mai supuse regulilor care se aplică în mod egal tuturor regiunilor. Ministerul Finanțelor este preocupat în primul rând de dotările care nu sunt legate de un anumit scop și reprezintă aproximativ jumătate din transferurile federale. Unele dintre aceste alocații sunt alocate ad-hoc conform unor criterii netransparente: așa-numitele „alocații pentru soldul bugetar”, care au jucat un rol important în timpul crizei financiare din 2009, au scăzut semnificativ. Foarte puține regiuni primesc încă aceste transferuri la scară largă: doar Cecenia, Crimeea și Sevastopol au propriile poziții bugetare.
În schimb, „dotările pentru echilibrarea aprovizionării bugetare” au rămas stabile. Această a doua parte este calculată în mai mulți pași utilizând o formulă care se bazează în mare parte pe cifrele regionale de la Oficiul Statistic de Stat Rosstat. Pentru fiecare regiune, Ministerul Finanțelor determină un potențial fiscal imputat (inclusiv din numărul și dimensiunea companiilor) pe care regiunea l-ar putea realiza și obligații imputate de cheltuieli (inclusiv din partea populației) care ar putea apărea. Diferența dintre cele două valori determină transferul. Ideea care stă la baza acestui calcul este că regiunile deosebit de economice sau cele care se angajează în mod special la colectarea impozitelor nu ar trebui pedepsite cu o compensație financiară mai mică. Un studiu actual realizat de auditorii PricewaterhouseCoopers (PwC) ajunge totuși la concluzia că beneficiarii mari ai transferurilor sunt mai puțin preocupați de propriul venit și de bugetarea economică. Desigur, transferurile slăbesc și stimulentele regiunilor beneficiare pentru o politică economică de succes: dacă crește producția economică regională, crește și potențialul său fiscal imputat și transferurile de la Moscova scad.
Regiunile cad din ce în ce mai mult în două tabere. Potrivit Ministerului Finanțelor, 12 subiecți federali nu primesc în prezent transferuri de egalizare. Adesea denumite „regiuni donatoare”, aceste provincii bogate au mai multă libertate spre centru decât beneficiarii neti. Regiunile mai bogate sunt, de asemenea, mai susceptibile de a exploata marja de manevră care le-a rămas. În unele cazuri, ei încearcă, de asemenea, să atragă companii rusești și internaționale în zonă. Desigur, bogăția lor stârnește și dorințe: veniturile fiscale ale orașului Moscova sunt acum atât de mari, încât administrația trebuie să se teamă că guvernul federal va elimina bogăția. Acesta este un alt motiv pentru care Moscova cheltuie febril din ce în ce mai mulți bani pe străzi, parcuri și piețe noi. În 2017, orașul Moscova avea propriile venituri i. H. v. 2,1 trilioane de ruble (echivalentul a aproximativ 30 de milioane de euro), în timp ce restul de 82 de regiuni (cu excepția Crimeei și Sevastopolului) au ajuns împreună la 7,1 trilioane de ruble (echivalentul a aproximativ 100 de milioane de euro). În același timp, unele regiuni sărace acumulează mari munte de datorii și se bazează pe transferuri și salvări din partea guvernului central.
Politica fiscală restrictivă din timpul crizei economice 2015/2016 a contribuit, de asemenea, la o divergență mai mare între regiunile bogate și cele sărace. În general, transferurile către regiuni, precum și posibilitățile financiare ale regiunilor se află într-o tendință descendentă pe termen lung. După criza financiară din 2009, transferurile către regiuni au fost scurt crescute cu 19,6% (ajustate pentru inflație) pentru a amortiza efectele sociale ale recesiunii. În același timp, pensiile au crescut drastic, ceea ce în regiunile mai sărace reprezintă o parte semnificativ mai mare din venitul individual. În schimb, transferurile au scăzut semnificativ cu 22% din 2013 până în 2016. Regiunile au răspuns cu cheltuieli mai mici pentru educație (-18%), sănătate (-23%), sisteme sociale (-6%), infrastructură (-14%) și asistență urbană (-22%). Când vine vorba de cheltuieli pentru asistență socială, regiunile au un spațiu de manevră relativ mare, pe care l-au folosit pentru măsuri de austeritate în timpul crizei. De asemenea, această politică a provocat nemulțumiri în unele regiuni în ultimii ani, care se descarcă din ce în ce mai mult în cursul reformei pensiilor.
Centralizarea creează noi riscuri
Deși scopul centralizării este îmbunătățirea controlului politic asupra regiunilor, acesta pune noi probleme. Guvernul federal este deosebit de tulburat de asimetria informațională dintre Moscova și administrațiile regionale. Este adevărat că reglementarea detaliată a legilor federale lasă guvernelor regionale puțină marjă de manevră pentru a-și forma propriile politici. Cu toate acestea, funcția de guvernator oferă încă multe oportunități de gestionare necorespunzătoare, politici de interes particularist și practici corupte. Guvernele regionale încearcă, de asemenea, să își îmbunătățească poziția prin manipularea statisticilor socio-economice. Administrațiile regionale sunt interesate să minimizeze riscurile sociale și politice din regiunile lor pentru a nu pierde sprijinul politic al Kremlinului.
Odată cu restrângerea pe scară largă a concurenței politice, controlul guvernatorilor de către adversarii politici și electorat a fost treptat demontat. Astăzi, populația își poate exprima nemulțumirea doar în mod nespecific la alegerile regionale. Aproape nu există nicio discuție publică despre alternativele politice pentru politica regională. Expunerea unei gestionări incorecte locale este adesea chiar mai periculoasă pentru jurnaliști decât a critica politica federală. De regulă, informațiile sensibile apar doar atunci când au izbucnit deja conflicte deschise în cadrul elitei regionale. Astfel, publicul lipsește în mare măsură ca corectiv pentru guvernatori.
În unele regiuni, „Frontul Popular All-Russian” (ONF) încearcă să acționeze ca controlor extern al birocrației. Deși ONG-ul „cvasi” înființat de Kremlin în 2011 se consideră loial lui Putin, poate fi încă un punct de iritare pentru administrațiile regionale dacă sunt descoperite nemulțumiri precum construcția de drumuri sau facilități medicale. Unele regiuni încearcă să stabilească mecanisme de feedback preventiv pe Internet pentru a afla cât mai devreme despre probleme. Acestea includ, de exemplu, orele sau petițiile online ale cetățenilor sau monitorizarea sistematică a rețelelor sociale. Aceasta pentru a preveni formarea resentimentelor și, eventual, a duce la proteste.
Alegeri regionale: vremurile tulburi au revenit
În autoritarismul electoral al Rusiei, alegerile sunt mai presus de toate un mijloc de colectare a informațiilor despre situația din regiuni. Rezultatele electorale bune pentru președinte și „Rusia Unită” indică faptul că șefii regionali sunt loiali și încearcă să obțină voturi pentru Kremlin și partid în regiunile lor. Dacă alegerile se desfășoară fără scandaluri majore și guvernatorul renunță la utilizarea excesiv de masivă a „resurselor sale administrative” sau chiar falsificări nete în ziua alegerilor, acest lucru va fi înțeles în Kremlin ca un semn al „competenței” conducerii regionale și ca o indicație a acestui fapt. că are regiunea „sub control”.
Ziua electorală unificată din 9 septembrie 2018 este cea mai importantă de la președinția lui Dmitri Medvedev, dacă nu de la abolirea alegerilor guvernamentale din 2004, din mai multe motive. „Efectul Crimeea” a ieșit în cele din urmă din calificativele de aprobare ale președintelui, guvernatorilor și „Rusiei Unite” . În special la alegerile parlamentare regionale, a devenit clar că rezultatele votului și participarea la vot au revenit la nivelul de dinaintea valului de proteste din 2011/2012.
Managementul crizelor din cadrul departamentului de afaceri interne al administrației prezidențiale a diferit în funcție de situația din cele patru regiuni. În general, accentul a fost pus pe evitarea tulburărilor publice. Titularii Viktor Simin din Khakassia și Andrei Tarasenko din Primorye au fost pedepsiți în mod demonstrativ - niciunul dintre ei nu va candida din nou. Acest lucru este cu atât mai remarcabil cu cât lui Simin îi plăcea să se laude public cu tururile de vânătoare pe care le-a organizat pentru președintele Putin și anturajul său. Putin a vizitat personal Tarasenko după primul tur al alegerilor. Președintele și-a exprimat în mod expres încrederea că totul va merge bine pentru Tarasenko în turul doi al alegerilor.
(& copiați picture-alliance/dpa, Sputnik)
Fabian Burkhardt, Janis Kluge
Fabian Burkhardt
Fabian Burkhardt este cercetător la Centrul Internațional pentru Studiul Instituțiilor și Dezvoltării de la Universitatea Națională de Cercetare „Școala Superioară de Economie” din Moscova și om de știință asociat la Centrul de Cercetare pentru Europa de Est de la Universitatea din Bremen. În proiectul său postdoc, se ocupă de implementarea decretelor din mai în regiunile rusești. Și-a luat doctoratul în științe politice la Universitatea din Bremen în august 2018, cu o teză despre instituția președintelui rus.
Janis Kluge
Janis Kluge este cercetător în grupul de cercetare Europa de Est și Eurasia al Fundației Știință și Politică. Acolo se ocupă de problemele dezvoltării economice rusești și ale politicii interne. Înainte de aceasta, a fost bursier al Centrului pentru Studii Internaționale din Europa de Est (ZOiS) și și-a luat doctoratul în iulie 2017 de la Facultatea de Economie a Universității din Witten/Herdecke.